3. Verkehrspolitik 1949 bis 1972 unter besonderer Berücksichtigung der Deutschen Bundesbahn
3.1 Verkehrsmarkt
Einerseits ist die Bundsbahn als Staatsunternehmen in besonderer Weise von den politischen Zielsetzungen der Regierungen abhängig und per Gesetz zur gemeinwirtschaftlichen Betriebsführung verpflichtet. Andererseits muss sie sich auf dem staatlich kontrollierten Verkehrssektor gegenüber privatwirtschaftlich organisieren Konkurrenten behaupten.
Im Rahmen der Arbeit und deren Problematik kann ich nur einen kleinen Einblick in den äußerst umfangreichen und komplizierten Verkehrsmarkt geben, um die wirtschaftlichen Chancen und Probleme der Bundesbahn und ihrer Konkurrenten anzureißen. Die Wettbewerbsfähigkeit eines Verkehrsträgers wird von systembedingten und verkehrspolitischen Faktoren bestimmt. Wie letztere die ökonomische Situation der Bundesbahn beeinflusste und ihren finanziellen Spielraum für Modernisierungsinvestitionen insbesondere die Elektrifizierung bestimmte, versuche ich in diesem Kapitel zu verdeutlichen.
3.1.1 Besonderheiten des Verkehrsmarktes
Das der Statt in den Verkehrsmarkt eingreift, hat verschiedene Ursachen, die auch von den auf freien Wettbewerb ausgerichteten CDU-geführten Regierungen nach dem Zweiten Weltkrieg gesehen wurden. So lassen sich generell Verkehrsleistungen nicht auf Lager produzieren. Der Anbieter kann daher auf Nachfrageschwankungen nur mit Auf- oder Abbau von Transportkapazitäten reagieren. Aufgrund der Investitionskosten für Transportmittel und deren Lebensdauer ist eine Reaktion auf Marktschwankungen immer nur mittel- und langfristig möglich. Da aber zum Wohle der Volkswirtschaft ein reibungsloser Warentransport auch in Zeiten saisonaler und konjunktureller Nachfragehöhen erfolgen soll, müssen Überkapazitäten bereitgehalten werden. So ist z. B. die Bundesbahn verpflichtet, so viele Güterwagen bereitzuhalten, dass sie ohne Verzögerungen Verkehrsspitzen im Herbst (Erntezeit) bewältigen kann. Das Beispiel zeigt auch eine relativ unelastische Nachfrage von Verkehrsleistungen. Agrarprodukte müssen zu bestimmten Zeiten in die Verarbeitungsbetriebe transportiert werden. Eine weitere Besonderheit des Verkehrsmarktes sind seine Verkehrswege, die – abgesehen von Flüssen – von Bund, Ländern und Gemeinden erstellt und unterhalten werden, wie z. B. Straßen, oder für deren Bau und Betrieb die Unternehmen selbst sorgen müssen, wie z. B. die Bundesbahn bei ihrem Schienennetz. Verkehrsunternehmen sind sowohl in privater als auch in öffentlicher Hand. Die entscheidende Rolle im Verkehrsbereich spielen staatliche Zielsetzungen. Mit Hilfe der Verkehrspolitik können Standort-, Raum-, Sozial- und Kulturpolitik beeinflusst werden, z. B. durch Ausbau oder Vernachlässigung von Verkehrsmitteln und –wegen. Oft nur am Rande erwähnt, doch wohl sicher bei staatlichen Entscheidungen wichtig, sind militärische Belange beim Ausbau von Verkehrswegen. Die genannten Gründe sprechen gegen einen völlig freien Wettbewerb auf dem Verkehrsmarkt, der einzelne Verkehrsträger unter Umständen ganz oder teilweise aus bestimmten Gebieten verdrängen könnte. Aus gesamtwirtschaftlichen Gründen wirken dem staatliche Lenkungsmaßnahmen entgegen. (286) War vor dem Zweiten Weltkrieg Verkehrspolitik jahrzehntelang weitgehend Eisenbahnpolitik, so änderte sich dies nach dem Krieg durch das starke Aufkommen vor allem de Straßenverkehrs aber auch der Binnenschifffahrt. So besteht die Hauptaufgabe der Verkehrspolitik bis heute in der Schaffung einer Ordnung, die eine produktive Arbeitsteilung zwischen den Verkehrsträgern ermöglicht. (287)
3.1.2 Vor- und Nachteile der Verkehrsträger
In der Bundesrepublik Deutschland teilen sich den Personen- und Güterverkehr die Verkehrsträger Eisenbahn, Straße, Binnenschifffahrt, Flugzeug und Pipeline. Jedes Transportsystem hat spezifische Vor- und Nachteile, die es für bestimmte Aufgaben prädestiniert oder ungeeignet macht. Jedes System steht in bestimmten Teilbereichen im Konkurrenzkampf mit anderen Verkehrsmitteln. Vor- und nachteile im Wettbewerb sind nicht nur systembedingt, sondern werden darüber hinaus durch äußere Gegebenheiten beeinflusst. Dazu gehören in erster Linie staatliche Maßnahmen aber auch Naturgegebenheiten (Topographie, Witterung usw.). In den folgenden Abschnitten sind die wichtigsten Besonderheiten der Verkehrsträger aufgeführt.
Eisenbahn
In ihrer Gesamtheit ist die Eisenbahn ein Verkehrsmittel von hoher Universalität. Auf ihr kann Personen-, Güter- und Stückgutverkehr abgewickelt werden. Dabei ist sie sehr sicher, bequem, pünktlich, regelmäßig und auf in der Bundesrepublik vorkommenden Strecken schnell. Besonders geeignet ist die Eisenbahn für Massenguttransporte auf Kurz-, Mittel- und Langstrecken, wo lange Ganzzüge z. B. mit kohle eingesetzt werden können. Besonders für den Knotenpunktverkehr ist die Eisenbahn geeignet; weniger dagegen für den Flächenverkehr, bei dem um einen Knotenpunkt relativ weinig Transportgut gesammelt oder verteilt werden muss. Diese Schwäche konnte durch Einführung des Huckepackverkehr und den Bau von Gleisanschlüssen zu Industrieansiedlungen gemindert werden. (288) Im Personenverkehr ist die Eisenbahn, abgesehen von S-Bahnen in Ballungsräumen, eher für Mittel- und Langstrecken geeignet. Auf dem Schienennetz in Deutschland können alle größeren Städte erreicht werden. Natürliche Hindernisse wie Gebirge, Flüsse und Moore können überwunden werden. Auch Witterungseinflüsse behindern den Zugverkehr nicht wesentlich. Individuelle Bedürfnisse der Kunden und Reisenden können abgesehen davon, dass nicht alle Orte mit der Eisenbahn zu erreichen sind, im starren Fahrplan nicht berücksichtigt werden.
Straßenverkehr
Die Bundesrepublik wird von einem Straßennetz überzogen, auf dem sich nahezu jedes Haus erreichen lässt. Lkw, Pkw und Bus bieten den Vorzug ihrer steten Einsatzbereitschaft, Schnelligkeit und Bequemlichkeit. Auf individuelle Kundenwünsche kann sich der Straßenverkehr leichter einstellen als die Eisenbahn. Im Güterverkehr lassen sich auch kleine Transporte kostengünstig durchführen, wobei der Kapitalaufwand für das Verkehrsmittel relativ gering ist. Kraftfahrzeuge sind daher für den Verteiler- und Zubringerverkehr auf kurzen und mittleren Entfernungen besonders geeignet. Beim Autoverkehr besteht die Möglichkeit der Repräsentation und individuellen Verkehrsgestaltungen. Im Gegensatz zur Eisenbahn ist der Straßenverkehr wetterabhängig. Besonders ei Schnee, Glatteis und Nebel kann es zu erheblichen Behinderungen kommen. Auch die Sicherheit ist geringer. Bei begrenzter Ladefähigkeit und einem ungünstigen Verhältnis von Nutz- zur Totlast ist der Lkw für Massentransporte weitgehend ungeeignet. (289)
Binnenschifffahrt
Der entscheidende Vorteil der Binnenschifffahrt ist die große Wirtschaftlichkeit durch sehr niedrige Kosten pro Tonne und Kilometer, da die Nutzung von natürlichen Wasserstraßen nur wenig Aufwand für die Instandhaltung des Verkehrsnetzes erfordert. Durch den geringen Reibungswiderstand bleibt der Treibstoffverbrauch gering, besonders bei Talfahrten. Das Verhältnis von Nutz- zur Totlast ist besonders günstig. E lassen sich große Transporteinheiten bilden, die wenig Personal benötigen und eine lange Lebensdauer haben. Das Netz von Flüssen und Kanälen lässt sich nicht unbegrenzt ausbauen, so das die Nutzung dieses Verkehrsträgers auf relativ wenige Routen beschränkt bleibt. Weitere Nachteile sind Wetterabhängigkeit und geringe Geschwindigkeit. Die Binnenschifffahrt ist für den Massengutverkehr geeignet, spielt dagegen in der Personenbeförderung keine Rolle. (290)
Luftverkehr
Der Luftverkehr hat den entscheidenden Vorteil in seiner Schnelligkeit. Dagegen verfügt das Flugzeug nur über eine begrenzte Leistungsfähigkeit und verursacht durch ein ungünstiges Verhältnis von Totlast zur Nutzlast hohe Transportkosten. Der hohe Energieverbrauch beim Start, seine relativ geringe Reibung in der Luft und die ungehinderte Fortbewegung auf direkter Linie von Ort zu Ort machen seine Nutzung auf langen Strecken sinnvoll. Wegen der hohen Transportkosten steht die Personenbeförderung im Vordergrund. Luftfracht spielt bei Post und hochwertigen eilbedürftigen Gütern eine Rolle. (291)
Pipeline
Die Pipeline ist vorwiegend für die Beförderung von Öl, Gas, Dampf und Wasser geeignet. Fahrzeug und weg bilden eine Einheit. Damit unterbleibt die Beförderung von Totlast. Eine Pipeline erfordert geringe Aufwendungen für Wege-, Antriebs-, Wartungs- und Personalkosten. Ihre Anwendung ist aber nur dann sinnvoll, wenn das Transportgut massenhaft und kontinuierlich zwischen zwei oder mehreren Orten anfällt. (292)
3.1.3 Wettbewerb zwischen Bundesbahn und den übrigen Verkehrsträgern
War noch Anfang der 50er Jahre die Bundesbahn in der Beförderung von Personen und Gütern führend, so hat sich das Bild bis Anfang der 70er Jahre grundlegend gewandelt. Im Konkurrenzkampf mit Straße, Binnenschifffahrt und zunehmend mit dem Flugzeug sowie mit der Pipeline war die Bundesbahn unterlegen.
Besonders prägnant ist dabei der Zuwachs im Straßenverkehr, Eigentlich mussten die Vorzüge der beiden Systeme Eisenbahn und Straße zu einer Arbeitsteilung führen, wobei der Eisenbahn der Massen- und Knotenpunktverkehr, der Straße der Stückgutverkehr in der Fläche zufiele. Der Wettbewerb wird aber zu Gunsten des Lkw durch Tarifbestimmungen, Gemeinwirtschaftlichkeitspflicht der Deutschen Bundesbahn und uneinheitliches Aufkommen für die Wegekosten verzerrt. Im Personenverkehr hat die Eisenbahn durch den privaten Autobesitz im Berufs-, Nah-, und Fernverkehr erheblich an Kunden verloren, die nur sehr schwer wieder zurückzugewinnen sind. Starke Konkurrenz im Fernreiseverkehr ist der Bundesbahn mit dem Omnibusgelegenheitsverkehr erwachsen. (293)
Der Wettbewerb mit der Binnenschifffahrt ergibt sich durch die Parallelität von schiffbaren Wasserstraßen und Schienenwegen, dazu kommt, dass beide Verkehrsträge für den Transport von Massengütern gut geeignet sind. Der Wettbewerb wird eingeschränkt durch die Prioritätensetzung der Kunden auf den Zeit- oder Kostenfaktor. Im ersten Fall hat die Bahn den Vorteil. Auch bei länger andauernden ungünstigen Witterungsumständen, die ein Befahren der Wasserstraßen einschränken oder unmöglich machen, kann die Bahn Transportaufträge trotz der Kostennachteile gegenüber dem Schiff bekommen. (294) Durch Netzerweiterung, wie etwa der Kanalisierung der Mosel, und Kapazitätssteigerungen der Wasserstraßen z. B. durch Verbreiterung des Mittelland-Kanals, hat sich der Wettbewerb verschärft.
Im Luftverkehr ist der Eisenbahn erst nach dem Zweiten Weltkrieg eine neue Konkurrenz erwachsen, die sich auf den Geschäfts- und Touristikverkehr auf langen Strecken auswirkt. Im Gegensatz zur Binnenschifffahrt verliert die Eisenbahn hier die Kunden durch Zeitersparnis im Luftverkehr, während der niedrige Fahrpreis für die Bundesbahn spricht. (295)
Auch die Pipeline ist ein neuer Konkurrent der Eisenbahn. Die erste große Fernleitung mit 390 Kilometern Länge wurde 1959 von Wilhelmshaven nach Köln in Betrieb genommen. Seitdem wurde das Leitungsnetz erheblich erweitert. (296) Die Pipeline wird der Bundesbahn vor allem dort Öltransporte abgenommen haben, wo vorher keine Konkurrenz mit der Binnenschifffahrt bestand, wie etwa in Süddeutschland.
3.2 Verkehrspolitik unter Hans-Christoph Seebohm
3.2.1 Grundsätze der Verkehrspolitik
Seit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland sind dem Bund wichtige Zuständigkeiten auf dem Gebieten Eisenbahn, Wasserstraße, Schifffahrt, Straßen- und Luftverkehr übertragen worden. Seit der ersten Bundesregierung werden die damit verbundenen Aufgaben vom Bundesminister für Verkehr wahrgenommen. Erster Verkehrsminister wurde Hans-Christoph Seebohm, der dieses Amt über eine beachtliche Zeit bis 1966 inne hatte. In der ersten Legislaturperiode ging es zunächst einmal darum, die immer noch zahlreichen Kriegsschäden an den Verkehrsanlagen zu beseitigen und die ersten Weichen für einen Neubeginn zu stellen. Dazu wurden Änderungen im Verkehrsrecht durchgeführt, die auf die neuen politischen, sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse eingingen. (297) Die Verkehrspolitik nach 1949 ging von drei Grundsätzen aus, die bis heute gültig geblieben sind. Danach sollte auf dem Verkehrsmarkt ein funktionsfähiger Wettbewerb zwischen allen Verkehrsträgern entstehen. Der zweite Grundsatz soll den Bürgern Bewegungsfreiheit innerhalb der Bundesrepublik sichern, bei eigener Wahl des Verkehrsmittels. Die dritte Prämisse betrifft den Einfluss des Staates auf den Verkehrsmarkt. Er soll für einen sinnvollen Interessenausgleich sorgen und, wenn nötig, möglichst indirekt und marktkonform eingreifen. (298)
Gerade über den letzten Punkt gibt es bis heute kontroverse Standpunkte. Ursache für die unterschiedlichen Auffassungen bei staatlichen Eingriffen ist die mangelnde Kenntnis ihrer Wirkungen auf den komplizierten Verkehrsmarkt und das Gegeneinander der verschiedenen Interessengruppen aus Politik, Wirtschaft und Gewerkschaften.
Zwei Konzepte stehen sich in der Verkehrspolitik gegenüber: das erste, eher der CDU/CSU/FDP und deren Anhänger zuzuordnen, das auf die Marktmechanismen, Konkurrenz und wirtschaftliches Leistungsstreben setzt, wobei staatlicherseits möglichst wenig eingegriffen werden soll. Das zweite, mehr von Seiten der SPD und den Gewerkschaften getragene Konzept sieht einen stärkeren Einfluss des Staates vor, um damit die Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen und sozialen Ausgleich in allen Regionen der Bundesrepublik sicherzustellen. Diese Grundauffassungen geben aber nur eine grobe Richtung vor, die sich in der konkreten Politik oft nicht so eindeutig erkennen lässt, da es zu viele Interessenbereiche und –gruppen in der Verkehrspolitik gibt.
Bis in die Mitte der 50er Jahre spielte die Frage der staatlichen Eingriffe in den Verkehrsmarkt in der politischen Diskussion eine untergeordnete Rolle, da es zunächst vorrangig um den Wiederaufbau ging. (299)
3.2.2 Verkehrspolitik in den 50er Jahren
In der ersten Legislaturperiode befasste sich die Bundesregierung zunächst mit der Beseitigung der Kriegsschäden in allen Verkehrsbereichen. Im Herbst 1949 begannen die Arbeiten an einer neuen Verkehrsgesetzgebung, die Ende 1953 weitgehend abgeschlossen und verabschiedet war. Das sinnvolle Zusammenwirken der Hauptverkehrsträger Schiene, Straße und Binnenschifffahrt sollte gesichert werden, indem der Staat in zwei Bereichen in den privatwirtschaftlichen Verkehrsmarkt eingriff. Zum einen regelte er das Angebot auf dem Markt durch Konzessionierung und Kontingentierung, zum anderen band er die Beförderungsentgelte an eine behördliche Genehmigung. Dennoch bot die staatliche Ordnung erheblichen Spielraum für einen Wettbewerb unter den Verkehrsträgern. Es entstand ein Mischsystem aus freiem Wettbewerb und staatlicher Lenkungsmaßnahmen. (300) Sehr schnell stellte sich jedoch ein Marktungleichgewicht ein. Während gewerblicher Straßenverkehr und Binnenschifffahrt sich günstig entwickelten, konnte die Bundesbahn ihren Marktanteil auch bei den für sie besonders geeigneten Güterarten nicht halten. Dazu trugen Sonderlasten und Wettbewerbsverzerrungen bei. (301)
Im Bundesbahngesetz von 1951 war in Paragraph 4 (1) die Bundesbahn auf gemeinwirtschaftliche Betriebsführung festgelegt. Bei der Gesetzgebung gingen die Politiker noch von einer weitgehenden Monopolstellung der Bundesbahn aus und legte ihr daher Betriebspflicht, Beförderungspflicht und Tarifzwang auf. Die entsprechenden Bestimmungen stammten noch aus den Reichsbahngesetzen von 1924, 1930 und 1939, obwohl die Lage auf dem Verkehrsmarkt inzwischen durch das Aufkommen des Straßenverkehrs anders aussah. (302) Schon bei der Währungsreform hatten die Politiker der Bundesbahn eine zusätzlich schlechte Startmöglichkeit gegeben. Sie war nur mit einem Umlaufvermögen von 200 Millionen DM ausgestattet. Das reichte weder für die laufenden finanziellen Verpflichtungen noch für die Erneuerungsarbeiten. Die Eisenbahn war von vornherein auf Kredite vom Bund und auf Fremdkapital angewiesen. (303) Dies waren aber noch lange nicht alle Schwierigkeiten, die von der Bundesbahn allein meistert werden mussten. Im Rahmen meiner Arbeit kann ich sie nur schlagwortartig aufführen. Da sind zu nennen:
- Substanzverzehr bei Güter- und Reisezugverkehr
- Beseitigung von Kriegsschäden
- Versorgung von Eisenbahnern aus den Ostgebieten
- Ausnahmetarife z. B. für die Landwirtschaft
- Fahrpreisermäßigung für Berufs- und Schülerverkehr
- Finanzierung der Wegekosten
Mit diesen Belastungen fiel es der Deutschen Bundesbahn schwer, besonders im Wettbewerb mit dem Lastkraftwagen zu bestehen. Andere westeuropäische Staatsbahnen hatten es leichter. Sie wurden durch Ausgleichszahlungen und Entschädigungen unterstützt. In Frankreich z. B. übernahm die Staatskasse 80 Prozent der Kosten für die Beseitigung der Kriegsschäden. (304)
1950 sagte Reichsbahndirektionspräsident Gerteis zur Lage der Bundesbahn:
„Eine Sanierung der Bundesbahn ist unaufschiebbar geworden, wenn dieser wertvollste Teil des Bundesvermögens nicht weiterhin von der Substanz leben soll. Mangelnde Kredite hindern die Bundesbahn am Wiederaufbau und an der Rationalisierung ihrer Betriebsführung. Sie wird dadurch in der Wettbewerbsfähigkeit immer weiter zurückgeworfen, muss verkümmern und wird gezwungen, mit wachsenden Fehlbeträgen zu arbeiten. Sie ist zwar in ihrem Kern gesund, aber ausgemergelt und ganz ungenügend versorgt.“ (305)
Trotz aller Lasten gelang es der Deutschen Bundesbahn, ihre Ertragslage zu verbessern. 1951 konnte sogar ein gewinn von 71,7 Millionen DM erwirtschaftet werden. (306) Vielleicht legte Bundesverkehrsminister Seebohm auch dshalb in der zweiten Legislaturperiode ein Programm vor, das sich in erster Linie mit dem Straßenbau beschäftigte. Darin ist von einem „großzügigen Ausbau des Bundesfernstraßennetzes“ die Rede. Die Bundesbahn soll finanzielle und wirtschaftliche Förderung erhalten. Durch Erhöhung der Kraftfahrzeug-, Mineralöl- und Beförderungssteuer sollen Wettbewerbsverzerrungen zu Gunsten der Bundesbahn vermindert werden. (307) Das verkehrspolitische Programm von 1958 zeigt, dass die Maßnahmen nicht den gewünschten Erfolg hatten. Neben der Fortführung des Programms von 1953 macht der Verkehrsminister unter anderem folgende Vorschläge:
„Die noch stärkere Heranziehung des Schwerverkehrs auf den Straßen zu den ihm zuzurechnenden Wegekosten;
.... eine Prüfung der unterschiedlichen steuerlichen Belastungen der Eisenbahn, des Straßenverkehrs und der Binnenschifffahrt mit dem Ziel, auch hier einen gerechten Ausgleich herbeizuführen;
eine zeitgerechte Gestaltung der Tarife von Schiene und Straße;
eine weitere Förderung der Zusammenarbeit der Verkehrsträger zu entwickeln;
zu diesem Zwecke sollen u. a. der Behälterverkehr und der Huckepackverkehr ausgebaut werden;
die Genesung der Deutschen Bundesbahn, insbesondere durch eine neue Abgrenzung ihrer Gemeinwirtschaftlichkeit;
die finanzielle Förderung der weiteren Rationalisierung und Modernisierung des Bundesbahnbetriebes; ....
die Angleichung der haftungsrechtlichen Vorschriften, durch die vorläufig noch die Eisenbahn stärker als der Kraftwagen in Anspruch genommen wird.“ (308)
In dieser Zeit kam es zu einem ersten Höhepunkt in der Wegekostenfrage. (309) Es wurden Ausschüsse und Prüfungskommissionen gebildet, die sich mit Tariffragen in Verkehr und wirtschaftlichen Lage der Bundesbahn beschäftigten.
3.2.3 Vorschläge zur Gesundung der Deutschen Bundesbahn 1958/59
Nach über zehn Jahren Wiederaufbau und Erneuerung der Deutschen Bundesbahn war es nicht gelungen, den Schienenverkehr wieder gewinnbringend zu machen. Dieses Ziel sollte durch eine Reihe von Maßnahmen erreicht werden, wie sie im verkehrspolitischen Programm vom 14. November 1958 enthalten waren. Auf Wunsch des Verkehrsministers sollten sich zu den Vorschlägen der Vorstand der Deutschen Bundesbahn äußern. (310) Am 28. November erschien die Denkschrift „Gedanken des Vorstandes der Deutschen Bundesbahn zur wirtschaftlichen Gesundung der Deutschen Bundesbahn“. (311) Darin wird die bisherige Verkehrspolitik kritisiert und es werden umfangreiche Forderungen an die Bundesregierung gestellt. Die schlechte Ertragslage führt der Vorstand auf folgende Ursachen zurück:
Es wurden unterlassen ...“ durch hinreichende Kapitalausstattung für die Wiederherstellung der Deutschen Bundesbahn zu sorgen. .... Während den Eisenbahnen die unbedingt erforderliche Hilfe versagt wurde, blieben die neuen Verkehrsmittel ursprünglich als Starthilfe gewährten Begünstigungen als Dauersubventionen bestehen und haben in hohem Grade zur Verfälschung des Wettbewerbes beigetragen. ...
Die Deutsche Bundesbahn steht in der Elektrifizierung noch an der letzten Stelle der 6 Staatsbahnen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. ....
Zur Startgleichheit bedarf es der Entlastung der Deutschen Bundesbahn von allen einseitigen Lasten und Belastungen der anderen Verkehrsmittel mit den Kosten, die ihnen volkswirtschaftlich zuzurechnen sind. ....“
Zu diesem Punkt forderte die Deutsche Bundesbahn die Befreiung von:
- Kosten für die Versorgung ehemaliger Beamter der früheren deutschen Reichsbahn
- Betriebskosten der Sicherung schienengleicher Kreuzungen
- Änderung des Kreuzungsgesetztes
- Kostenerstattung für Luftschutzbauten
- Streichung der Beförderungssteuer
bei anderen Verkehrsträgern sollte die Kostengrundlage angeglichen werden durch:
- Beteiligung an den Wegekosten
- Gleichstellung in der Beförderungs- und Mineralölsteuer und bei den Zöllen.
Auch bei den gemeinwirtschaftlichen Pflichten forderte der Bundesbahnvorstand Änderungen. Im rahmen der Betriebspflicht sollte eine Strecken- oder Bahnhofsstillegung erleichtert werden. Der Vorstand wünschte den Abbau der Beförderungspflicht hin zur freien Wahl des Kunden. Bei der Tarifpflicht wollte die Bundesbahn mehr kaufmännische Beweglichkeit erhalten. Insgesamt wünschte die Deutsche Bundesbahn Neuregelungen in ihrer rechtlichen und finanziellen Beziehung zum Bund. Sie wünschte, mehr nach kaufmännischen Gesichtspunkten arbeiten zu können und von der Verpflichtung, volkswirtschaftliche Belange zu berücksichtigen, befreit zu werden. Außerdem sollte der Bund als Eigentümer der Bundesbahn eine Kapitalaufstockung durchführen. (312)
3.2.4 Gutachten der „Brand-Kommission“ 1960
Weitere Impulse für die öffentliche Diskussion um die Deutsche Bundesbahn brachte die Veröffentlichung des „Brand-Gutachtes“ (313) am 30. Januar 1960. (314) In ihrem „Bericht über die Deutsche Bundesbahn“ machte die Kommission Vorschläge zur Gesundung der Bundesahn. Dabei ging sie davon aus, „ .... dass die DB heute ein mit der Binnenschifffahrt, dem Straßenverkehr und in Zukunft mit den Rohrleitungen konkurrierender Wirtschaftsbetrieb ist, der nach markwirtschaftlichen Gesichtspunkten geführt werden muss.“ (315)
In Bezug auf das Bundesbahngesetz forderte die Kommission eine Änderung der Mitgliederzusammensetzung des Bundesbahn-Verwaltungsrates. Nicht Wirtschafts- und Gesellschaftsgruppen, sondern die Bundesregierung sollte die Personen bestellen, die dann für ihr Handeln ähnlich wie in Aktiengesellschaften voll einzustehen hätten. Führungspositionen sollten nicht mehr von Beamten besetzt sein. Dazu wurden Einschnitte in Beförderungs-, Betriebs- und Tarifpflicht befürwortet. (316) Im Finanzausgleich zwischen Bund und Bundesbahn forderte die Kommission eine Kapitalaufstockung um 2 Milliarden DM, Bundeszuschüsse für Pensionen, Erlass der Mineralölsteuer sowie den Ausgleich für Landwirtschaft- und Sozialtarife. Weitere Vorschläge waren die Änderung des Kreuzungsgesetzes und eine Gleichstellung der Bundesbahn hinsichtlich der Wegekosten mit der Binnenschifffahrt und dem Schwerlastverkehr. (317) Das Gutachten schließt sich in weiten Bereichen an die schon genannten Forderungen des Vorstandes der Bundesbahn an. Etwas genauer möchte ich auf die Vorschläge zur Rationalisierung und Modernisierung eingehen. „Für die Herstellung der Wirtschaftlichkeit der DB hält die Kommission neben der empfohlenen innerbetrieblichen und tariflichen Maßnahmen die konsequente Durchführung eines langfristigen Investitionsplans zur technischen Modernisierung des Unternehmens für erforderlich. Dafür sollten in zehn Jahren 25 bis 30 Milliarden DM bereitgestellt und für Maßnahmen in den Bereichen Elektrifizierung, Verdieselung, rollendes Material, Werkstättendienst, Oberbau und Signalwesen verwand werden. (318) Im ersten 4-Jahres-Abschnitt sollten 10,2 Milliarden DM ausgegeben werden. Im Rahmen der Elektrifizierung schlug die Kommission vor:
„Durchführung eines Gesamtprogramms von rd. 5.000 Streckenkilometern. Davon entfallen 1.833 Kilometer auf den 4-Jahres-Abschnitt. Hierunter befinden sich die rechte Rheinstrecke und die Nord-Süd-Verbindung (Hamburg – Bayern). Nach Durchführung dieses Programms werden 8.350 Kilometer Strecke der DB elektrifiziert sein.
Die Kommission hält die Durchführung eines Teilplans wegen der zu erwartenden Rationalisierungserfolge für besonders vordringlich. Ein durchschlagender wirtschaftlicher Erfolg kann jedoch nur dann erwartet werden, wenn die DB mit einem festen, finanziell gesicherten, zügig durchzuführenden Programm arbeiten kann.
Die Durchführung der Elektrifizierung ist zweckmäßig mit einem entsprechenden Ausbau und einer entsprechenden Modernisierung des Oberbaus, der Signaltechnik usw. der betreffenden Strecken zu kombinieren.“ (319)
3.2.5 Liberalisierung im Verkehrssektor
Aufgrund des Gutachtens und den Stellungnahmen der Bundesbahn und anderer Gruppen entwickelten Bundesverkehrs- und Bundesfinanzminister 1960 ein Sofortprogramm, das noch in der dritten Legislaturperiode verabschiedet wurde. Es betraf die Änderungen des Allgemeinen Eisenbahngesetzes, des Bundesbahngesetzes, des Güterkraftverkehrsgesetzes und des Gesetzes über den gewerblichen Güterkraftverkehrsgesetzes und des Gesetzes über den gewerblichen Binnenschiffsverkehr. Ziel des Sofortprogramms war, „.... insbesondere dem marktwirtschaftlichen Denken und Handeln im Bereich des Binnenverkehrs künftig mehr Raum zu schaffen als bisher, zu diesem Zweck die Voraussetzungen für einen intensiven und fairen Leistungswettbewerb weiter zu verbessern und gleichzeitig den Verkehrsträgern größere Freiheiten bei der Gestaltung der Beförderungsentgelte zu gewähren.“ (320)
Diese Politik wurde bis 1967 fortgeführt. Die Angleichung der Wettbewerbsbedingungen war jedoch so unzureichend für die Bundesbahn ausgefallen, dass die gegen Ende der 50er Jahre günstige Ertragslage sich nach 1961 rasch wieder verschlechterte. Die Liberalisierung führte nicht zur Gesundung der Bundesbahn, sondern zu einem Anstieg der Gütertransporte auf der Straße zu Ungunsten der Bahn. Nicht nur die Verkehrsänderungsgesetze wirkten in diese Richtung, sondern auch ein verstärkter Straßen- und Autobahnbau. (321) Die Elektrifizierungserfolge in den 60er Jahren konnten den ungünstigen Trend bei der Ertragslage der Bundesbahn nicht stoppen. Lag ihr Defizit 1960 noch bei 13,5 Millionen DM, so wuchs es in den Folgejahren stark an und überschritt 1965 erstmals die Milliardengrenze (1,278 Milliarden DM). Dabei wurden in verstärktem Maße betriebsfremde Lasten vom Bund übernommen, war die Jahresergebnisse der Bundesbahn verbesserten. Sie machten 1965 die Summe von 1.146,5 Millionen DM aus. (322)
3.3 Verkehrspolitik unter Georg Leber 1966 bis 1972
3.3.1 Verkehrspolitische Bestandsaufnahme
In der großen Koalition zwischen CDU/CSU und SPD übernahm die SPD mit Geoerg Leber das Verkehrsministerium. Fehlentwicklungen auf dem Verkehrssektor, besonders die wachsenden Defizite der Deutschen Bundesbahn, veranlassten die Bundesregierung zu einer verkehrspolitischen Bestandsaufnahme und sie stellten fest:
„Die wirtschaftliche Lage der Deutschen Bundesbahn ist unbefriedigend. Das Straßennetz ist überlastet, die Sicherheit gefährdet.
Der gewerbliche Güterverkehr auf der Straße nimmt kräftig zu, gleichzeitig steigt der Werkfernverkehr überproportional an. Die Verkehrsdichte in den Großstädten wächst ständig.
Durch Kapazitätsüberhang verfallen die Preise auf den Binnenschifffahrtsmärkten.“ (323)
Die besorgniserregende Finanzlage der Bundesbahn hatte vielfältige Ursachen. Sie litt unter dem starken Anwachsen des privaten Pkw-Verkehrs ebenso wie an der zunehmenden Konkurrenz im Schwerverkehr über weite Entfernungen. Durch die Umstellung von Kohle auf Öl in der Energieversorgung gingen der Bahn wichtige Transporte verloren, denn Mineralöl wurde zunehmend in Rohrleitungen transportiert. Überhaupt nahm der für die Eisenbahn bedeutsame Massengutverkehr ab. Als personalaufwendiger Dienstleitungsbetrieb konnte die Bahn durch Lohnerhöhungen entstandene Mehrkosten bei der bestehenden Marklage nur unzureichend über höhere Preise ausgleichen. Die Wettbewerbsverzerrungen bei den Wegekosten waren immer noch nicht ausreichend angeglichen. (324)
3.3.2 Der „Leberplan“
Das „Verkehrspolitische Programm von 1968 bis 1972“, auch als „Leberplan“ bezeichnet, sollte eine Neuorientierung der deutschen Verkehrspolitik bringen. Dabei wollte die Regierung marktwirtschaftliche Zielsetzungen beibehalten. Es wurde der erste Bundes-Verkehrswegeplan aufgestellt, mit dessen Hilfe die Verknüpfung von Verkehrsträgern vorangetrieben werden sollte. Die Wegekostenfrage wurde erneut aufgegriffen. Alle ordnenden Maßnahmen zur Verkehrsteilung kreisten um die Bundesbahn. (325) Durch Reorganisation, Konzentration und Rationalisierung sollte das Unternehmen zu einer besseren Ertragslage kommen. Die Maßnahmen betrafen unter anderem (326):
- Den Personalabbau von 82.000 Beschäftigten in 5 Jahren
- Die Stillegung von 6.500 Kilometern schwach befahrener Eisenbahnstrecken zumindest im Reiseverkehr
- Eine besseres Leistungsangebot im Großcontainer-, Huckepack- und kombinierten Verkehr (Kleinbehälter, Paletten)
- Förderung des Gleisanschlussverkehrs
- Schaffung von Verkehrsverbünden in Ballungsgebieten
- Eine bessere Kundenbereuung.
Um den Schwerlastverkehr von der Straße wieder auf die Schiene zu bringen, sah der „Leber-Plan“ die zusätzliche Besteuerung für Beförderungsleistungen vor („Leber-Pfennig“).
Bestimmte Güter, wie z. B. Getreide, Holz, Schotter, Kohle, Eisen, Autos usw. sollten für den Transport über größere Entfernungen auf der Straße ausgeschlossen werden. (327) Der Binnenschifffahrt sollte im wesentlichen durch eine Abwrackaktion geholfen werden. (328)
3.3.3 Verkehrspolitische Maßnahmen 1966 bis 1972
Die im „Leberplan“ vorgesehenen Maßnahmen, besonders hinsichtlich der Eingriffe in den Straßengüterverkehr, fielen, nachdem das Reformprogramm durch die Mühlen der Gesetzgebung gegangen war, wesentlich schwächer aus. So blieben davon die höhere Besteuerung des Straßengüterverkehrs („Leber-Pfennig“), die Abwrackaktion für die Binnenschifffahrt, der Personalabbau beid er Deutschen Bundesbahn und einige Absichtserklärungen zum Straßengüterfernverkehr übrig. Das ursprüngliche Ziel, der Bundesbahn den Wettbewerb zu erleichtern und ihr die für sie besonders zum Transport geeigneten Güter zu verschaffen, wurde nicht erreicht. Stattdessen konnten die Pläne von Georg Leber hinsichtlich des Straßenbaus ohne großen Widerstand zum Gesetz werden. Sein Fernstraßenbedarfplan sah von 1971 bis 1985 Investitionen von 150 Milliarden DM vor. (329) War unter dem CDU-Minister Seebohm das Autobahnnetz von 1950 bis 1966 relativ langsam von 2.128 auf 3.507 Kilometer gewachsen, so beschleunigte sich der weitere Ausbau unter SPD-Verkehrsministern. 1976 waren in der Bundesrepublik 6.597 Autobahn-Kilometer zu verzeichnen. (330) Trotz einer kräftigen Aufstockung der Ausgleichszahlungen vom Bund für die Bundesbahn im Jahr 1967 stieg das Defizit von 1,504 Milliarden DM auf 2,466 Milliarden DM im Jahre 1972 an. (331)
